三中全会揭开了居住用地的“皇帝新装”
十八届三中全会决定明确提出，要“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”。
这背后，是中国过去多年工业用地出让与商品房用地出让的扭曲。无论在土地出让方式、出让价格、出让规模，均存在差异。地方政府为了招商引资，往往低价甚至零地价、负地价出让工业用地，但却高地价出让商品房用地。这背后是工业和房地产业不同的税收机制，以及工业的跨区域竞争。
中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院副院长陶然多年前即提出中国工业用地出让与商品房用地出让的扭曲，并一直呼吁进行调整。三中全会决定此次明确提出调节工业用地和居住用地合理比价机制，记者就此专访了陶然教授。
记者：你在多年前即谈到工业用地和居住用地的价格扭曲，来解释房价泡沫，并以税制、地方政府激励机制、工业竞争等来谈这一扭曲的根源。能否再谈一下你是如何发现并提出这一问题的?
陶然：这一问题有一些学者提过。先讲一下背景，2003~2004年，我与浙江大学公共管理学院汪晖老师一起在浙江做财政与土地的调研。比如在浙江嘉兴地区，工业用地的征地成本大概在2万~3万，基础设施建设成本大概在5万~7万，这样一亩地的整体成本在7万~10万。但地方政府在工业用地出让的时候，土地出让的价格等于或小于征地成本加上基础设施的成本，也就是说，工业用地几乎是零地价或负地价出让。
当时我非常奇怪，为什么要这么搞?2003、2004年的时候，制造业给政府交的税主要是两块儿，一是增值税，但央地分成地方政府只能拿25%，中央返还一部分后这几年地方政府能拿到30%~35%;二是所得税，原来都归地方，2002年后中央拿走50%，2003年后拿走60%，这之后地方只有40%左右的所得税。另外地方政府为了招商引资，除了工业用地价格很低以外，所得税一般都是减免的。前三年前五年免，后面两年减半，五年之后企业未必还在，这几年也有很多所得税十年减免的情况。
此外，过去一级开发的标准是“三通一平”(水通、电通、路通和场地平整——编者注)，现在讲“七通”、“十通一平”，地方政府现在对工业用地的成本补贴越来越高。如果从全国平均来看，征地补偿加上基础设施成本，工业用地地价真的是零地价或负地价。各个地方可能不一样，有的地方一亩地能亏十几万、二十万。这似乎完全无法理解。
记者：有人说是政绩，即不是税收，而是做大GDP等问题。但地方政府这样出让工业用地究竟是为了什么?
陶然：这就是问题。现在学界一个公认的解释是说为了搞政绩，虽然经济上不划算，但政治上却能够得到提拔。我们做过很多研究，也在进一步做研究来讨论这样的观点，中国实际上不存在一个按GDP考核来提拔的体制，谁GDP搞得高，谁就得到提拔。在中国，上级政府领导蕞大的权力就是用人、提拔干部的权力，它是不可能把自己的这个关键权力交给一个自己控制不了也未必跟下级主要领导的能力或者努力密切相关而且数据可能被下级扭曲的GDP增长指标，我们的研究发现，政治网络而不是GDP增长率决定了提拔，政绩考核决定提拔的解释很不合理，主要还是要寻求财政与经济上的解释。
我当时就问嘉兴当地政府的一位干部，你们为什么费这么大劲干这个事情(出让工业用地招商引资，要低价征收农民的土地、未来肯定会带来一系列社会稳定的压力，很多时候还要污染环境)?他两句话点破了这个问题的实质，让我茅塞顿开。首先，各个地方都在搞招商引资，你去搞还能招到，获得部分财政收入，如果你不搞，不去招商引资，连税源都没有。但这个原因其实也并不那么重要，如果招来，亏了，不合算，也是没有必要的。更重要的是第二点，对一个地区来说，除了一些特大城市外，没有制造业发展，就不会有对服务业的需求，而服务业，能够带来100%归地方的营业税和全部归地方政府控制的商住用地土地出让金，换句话说，地方政府看重的是制造业对服务业的溢出效应，而在中国，地方政府可以完全内部化制造业对服务业的外部效应。
也正是如此，地方政府在制造业招商引资上面亏点钱，把企业争过来，尤其是通过非税收竞争的方式，比如压低工业用地价格、放松劳工与环境管制等措施从其他地方竞争制造业投资，一方面很多成本是由包括失地农民、外来农民工和老百姓(健康)在内的全社会来承担的;另一方面，地方政府将不仅能获得制造业上那一点儿税收，更重要的是制造业的发展会带动服务业发展，服务业给地方政府带来营业税和商住用地出让金。
所以地方政府作为区域竞争者，还是非常精明的理性人。理性体现在，地方政府知道，工业用地亏损的钱，可以从服务业和商住用地土地出让金上捞回来。想想一个地方，地级市、县级市，如果没有制造业，哪里能有服务业、房地产和商住用地的需求?
记者：因为政府对土地的垄断，这种溢出效应，也就是居住用地的土地出让金，都被地方政府获得了。根据官方数据，2000~2012年累计的土地出让金规模在16万亿元左右。
陶然：是，这就是问题。我们进行简单的国际比较，在日本、韩国或中国台湾，制造业发展也能带来服务业的溢出，但因为土地私有，任何一个制造厂商要在城市周围地区进行投资，即使符合规划，也一定要和私人土地所有者进行谈判。制造业用地的价格肯定不会低于、一定会至少等于或一般大于农业用地的价值。不像中国这样是制造业用地零地价或负地价。制造业用地者与农民谈判后，还需要自己把基础设施做好。
在日本、韩国、中国台湾这样的地方，一个城市化制造业发展起来后，也会带动本地服务业的发展。商业、服务业有发展需求就会有房地产商要建住房，或商业投资者建大型商场，但那里的房地产商和服务业投资者要用地，也必须要与相应地段的农民去谈判买地，这样，工业开发区附近地区那些用于商住用途土地的所有者，一般也是本地农民，成为制造业对服务业的溢出效应的主要享受者，这跟中国地方政府几乎可以全部拿走商住用地收益有很大区别。
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