【doc】扬州市邗江区农村集体土地流转调查与探讨
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安徽农业科学,JournalofAnhuiAsh.Sci.2009,37(36):18180—18182责任编辑周婷婷责任校对汪伟扬州市邗江区农村集体土地流转调查与探讨王海玫(江苏扬州环境资源职业技术学院,江苏扬州225127)摘要农村集体土地流转在加快农村产业结构调整,保护农村土地资源,提高农业规模效益中发挥着举足轻重的作用.以扬州市邗江区土地产权调查为实证基础,总结了扬州市邗江区土地流转的类型,分析了集体土地流转存在的问题,并提出相应的解决措施.关键词农村土地调查;农村土地流转;邗江区中图分类号F301.24文献标识码A文章编号0517—6611(2009)36—18180—03InvestigationandDiscussionontheMechanismofRuralCollectiveLandConversioninHanjiangDistrictofYangzhouCityWANGHai?mei(YangzhouVocationalCollegeofEnvironmentandResources,Yangzhou,Jiangsu225127)AbstractRuralcollectivelandconversionhasadecisivefunctioninruralindustrialstructureadjustment,protectingrurallandresourcesandincreasingtheefficienciesofagriculturallargescale.BasedontheinvestigationoflandpropertyrightsinHanjiangdistrict,thetypesofruralcollectivelandconversionweresummarized,theproblemswereanalyzed,andthecountermeasureswereputforward.KeywordsLandsurveyinruralarea;Ruralcollectivelandconversion;Hanjiangdistrict农村土地流转是深化农村土地制度改革的必然,是保护农民利益和推动农村经济发展的重要内容,从长远看建立有效的土地流转制度,有利于农业集约规模化经营,实现城乡统筹,加快城市化步伐.然而现行农村集体所有的土地使用权流转还存在着一些制约因素,造成大量农村集体土地使用权以各种形式自发地进入市场,大大扰乱了土地市场的秩序,带来了新的土地问题.如何在土地流转中坚持自愿,依法,有偿和时限的原则,通过流转实现土地要素的市场化配置,从而促进农业规模经营,提高农业生产力水平显得尤为重要.笔者结合我国土地勘测规划院2007年度集体土地权属状况调查试点项目,以江苏省扬州市邗江区为例,对集体土地产权流转存在的问题进行分析,探索完善农村集体土地流转的新措施和新途径.邗江调查区集体土地流转现状扬州市邗江区位于江苏省中部,环绕历史文化名城扬州,总人口50.12万,总面积约6.99hm,下辖11街道办事处,共153个行政村,28个居委会.该区分为4板块:即中部的主城区板块,东南部的北洲片区板块,东部的杭集片区板块,北部的北山片区板块.此次农村集体土地流转现状调查抽取主城片区蒋王街道,瓜洲镇;北洲片区头桥镇;杭集片区杭集镇;北山片区公道镇作为区域样本,每镇选个村民小组,每组选取l0户农民作为基本对象进行调查分析.集体土地使用权的流转类型主要包括土地承包经营权,集体建设用地使用权及农村宅基地使用权的流转.1.1集体土地承包经营权流转虽然目前在邗江调查区农村承包地流转还没有大范围普及,但是在是否有村民将承包地交给村外人耕种的问题上,邗江调查区有44%的农民们表示在不同程度上存在着将责任田承包给外村人耕种的情况;在对村里的耕地出租给村外人耕种是否合理的问题上,有69%的农民认为应该有权将自己所承包的土地转包或转租给外村人.这表明随着农村经济的发展,农地的规模经营或经济效益的驱动使得越来越多的村民将土地自发地流转起作者简介王海玫(1969一),女,江苏海安人,硕士,讲师,从事土地估价与地籍管理研究.收稿日期2009-10-27来.近年来,邗江区在农业上重点打造2条主线,即沿江高效农业示范区和沿湖高效农业示范区.沿江高效农业示范区涵盖杭集,头桥,李典,沙头和瓜洲5个镇,以海峡两岸(扬州)农业合作试验区邗江观光农业核心区为核心,重点发展优质蔬菜,长江特水,经济林果,优质稻米和休闲观光农业等特色产业.沿湖高效农业示范区涵盖公道,方巷,槐泗,杨寿,泰安,杨庙6个镇,发展鹅业,沿湖特水,优质稻米,花卉苗木,休闲观光农业等特色产业.各村因地制宜,发展各自的高效规模农业,形成一村～品的特色农业.如邗江区沙头镇,围绕蔬菜产业,特水特禽养殖,大力推进各类农民专业合作组织创建活动,确保土地有效流转,全镇已流转土地533.33hm,为蔬菜产业的发展奠定了基础.土地承包经营权流转的形式主要有:土地自发转包.土地自发转包就是承包农户将部分或全部土地的使用权,以一定条件自发转让给第三方经营,一般从事种植业生产.转让.转让是指承包合同转移给第三方,由第三方向发包方履行承包合同,发包方与原承包方的承包关系即行终止.互换.土地互换主要是因土地分散,地块零散引起的,有2种形式,一是由集体出面组织的互换;二是农户之间的互换.入股.承包者将承包土地经营权人股参加农业股份制或者农业股份合作制经营,并以入股股份作为分红依据.2008年末,邗江区瓜州镇建华村土地股份合作数量上升到将近133.33hm,村民土地红利约达到66.67hm.建立土地托管农民专业合作社等形式.据区委农工办统计,截止到2008民专业合作经济组织73个,累计人社成员人数0.82万人,农村土地股份合作社43个,累计人股面积0.12万hm,农村社区股份合作社361.2集体建设用地使用权流转集体建设用地主要包括公共基础设施用地,公益设施用地,乡镇(村)企业用地.调查区中主要流转的是公益设施用地和乡镇(村)企业用地.乡镇公共服务机构流转模式主要是统管乡镇中小学撤并,出售,改变用途后出租为厂房或仓储用地等.作为集体经济发达的邗江地区,乡村企业面广,量大,2O世纪9o年代中后期改制过程中各改制企业手续健全.由于改制的迫切需要,当时地方政府都出台了企业改制用地的优惠政策,因而成本较低,相关企业都按时,足额缴纳了出让金和征地费用,历史矛37卷36期王海政扬州市邗江区农村集体土地流转调查与探讨18l8l盾基本上得到了化解.调查数据显示,目前农村工业用地充分利用的比例约为69%,利用但不充分比例约为31%,闲置土地很少.综合来看,乡村企业使用集体土地流转模式有:改制企业直接征收并补办出让,比例为80%.将集体土地直接交给改制企业使用,其所有权不变,比例为10%.将原属集体的厂房,围墙,道路,场地等全部地上定着物出租 给改制企业使用,由乡村集体每年收取租金,比例为5%. 原有集体企业的全部资产(当然包含土地使用权)租赁给改 制企业使用,由乡村集体收取租赁金,比例为5%.据不完全 统计,邗江区乡镇(村)企业用地流转方向中,隐形出让,出 租,其他(人股,互换,抵押等)比例分别为65%,30%,5%,有 的是搞标准厂房和配套设施向社会出租;有的是村级组织 与外来投资者以合作经营的方式;还有一些乡镇政府和村 级组织,利用旧村改造,多盖一些住宅向社会出售或出租; 有的村级组织擅自占用农地,兴建住宅向社会出售或者是 以租代售.根据调查问卷,在对集体建设用地流转的认识 上,邗江调查区有79%的村干部认为可以进行流转,21%认 为不可以流转. 1.3 农村宅基地流转由于村庄建设缺乏规划,农村住宅 浪费严重,邗江区164 个行政村有3500 多个村民小组,近33 万人口,共有自然村庄6500 多个.有的自然村庄甚至只有 几户居住,布局分散,建设凌乱.在对宅基地的所有权问题 上,有82%的村民认为是属于个人所有,仅有18%的村民认 为是属于集体所有.目前农村宅基地流转的形式主要有: 出租房屋.尤其在城乡结合一带,农民房屋的出租占了宅基 地使用权流转的很大比例.买卖房屋.随着城市人口的 急剧膨胀,越来越多的城市居民,把眼光投向了城乡结合部 的农民宅基地.由于宅基地的特殊性与局限性,围绕农村宅 基地的买卖产生的纠纷也日益增多.兴建小产权房. 邗江区部分村镇与开发商假借新农村建设,旧村改造,小城 镇建设的名义,在未办理规划以及集体土地征收,转用,供地 审批手续的情况下,非法占用集体所有的农用地或者宅基地 进行房地产开发,或者向城镇居民私下买卖宅基地,每平方 米仅售一两千元的乡村别墅.如邗江区蒋王街道办山河林 场非法出售宅基地案等.宅基地置换.邗江区结合社会 主义新农村建设,大力推进旧庄台整理,把城乡建设用地增 减挂钩作为基层增加建设用地的主要渠道.在妥善落实补 偿安置的前提下,积极推进双置换试点,即农民住房置换 城镇住房,农村土地承包经营权置换社保. 邗江区集体土地流转存在的问题从扬州市邗江调查的实际情况来看,由于城镇化,工业 化等客观因素影响,土地流转在深度和广度上呈明显上升趋 势.但是现行的农村集体土地流转过程中也存在一些问题, 使这种交易往往较为隐性,且类型十分复杂,给交易双方带 来的交易风险极大.目前面临的主要问题有:集体土地产 权主体多样,权属,权能不明确.集体产权主体往往会绕开 法律法规限制,自发的流转土地以获取土地收益.集体土 地流转速度慢,流转操作不规范.农民对土地保障功能的依 赖性较强,即使是外出务工,经商,宁愿造成地荒也舍不得将 土地流转出去,从而给农村经济造成一定的损失,限制了土 地经营规模和农村人口的彻底转移.大多数农户之间的土 地流转,自发性多,没有书面合同,由于许多集体土地的流转 都是私底下进行的,所以得不到法律的承认.集体土地流 转收益分配不合理.目前乡镇政府,村委会和村集体经济组 织把土地流转作为增加乡村财政或集体收入的措施,有的用 行政手段强制将农户的承包地转租给企业经营,导致了乡 镇,村,农民之间争流转权现象迭出.然而通常农民处于弱 势地位,土地经营权的补偿也难以得到切实保障,流转收益 分配关系混乱,存在侵害农民权益的现象.部分合作社将土 地以内股外租型方式承租给农业种植大户,只收取固定的承 租金,未能体现出合作社带动农户发展的作用.有些地方土 地流转后当时流转收益较低,农业开发后收益较高,农民又 反悔,引发新的纠纷.地方为了发展经济,不得不违法违 规先行用地.非法用地量达75%以上,其中大部分是集体越 级和违规用地.在城市周边大量城市商业性用地也以各种 名义非法侵占农用耕地,变相转变土地的性质和用途.如扬 州市邗江云海房地产开发有限公司在未依法办理用地手续 的情况下,非法占用邗江区杭集镇裔庙村团结组约1.67hm 集体土地,开发了31 幢单体住宅楼及网球场,会堂,管理用 座,造成耕地流失.土地流转中农地非粮化,非农化流失现象多,违法用地多. 解决农村土地流转问题的措施为了解决上述问题,必须采取切实可行的措施,盘活农 村存量建设用地,保护耕地资源,保障农民利益,正确引导农 村集体土地流转,建立,健全农村土地流转的合理机制. 3.1 完善法律法规,确保农村土地产权流转的合法化由 于缺乏指导土地流转的政策法规,所以应尽快完善相关法 规,主要有以下几点:明确集体土地产权的法律界定,进一 步理清三级主体的产权界区,规范农民集体的组织形式,避
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