《扬州市开发园区存量土地资源盘活实施细则》解读
开发园区是经济建设的主阵地，项目建设的主战场，同时也是用地保障的主方向。近年来，我市开发园区在为地方经济发展作出巨大贡献的同时，用地量不断攀升，资源的硬约束和资金的硬压力的矛盾日益突出，用地计划捉襟见肘、存量用地逐年增多、发展空间明显受限。据初步统计，全市开发园区存量建设用地超过1.3万亩，盘活存量用地、提高集约水平已经成为打开发展空间、实现高质量发展的必由之路。市委、市政府在开发园区“二次创业”高质量发展大会上，将盘活开发园区土地资源作为推进开发园区高质量发展的一项重要举措，决定实施开发园区土地利用专项整治行动。根据市委市政府的文件要求和市领导小组的统一部署，我局牵头起草了《扬州市开发园区存量土地资源盘活实施《细则》》（以下简称《细则》），并经扬州市委市政府同意后印发，为全市开发园区二次创业、实现高质量发展打开发展空间、提供高质量的土地要素保障。
在《细则》起草过程中，我们主要做了以下几个方面的工作。一是全面摸清底数。根据各开发园区蕞新工业用地调查成果，结合全程跟踪管理系统数据，摸清了全市存量土地的底数。二是勇于担当突破。在《细则》起草过程中，针对重点难点问题大胆突破，针对出让金解缴、分割转让等用地企业关注的热点难点问题，出台了一系列新的政策举措。三是多方征询意见。在《细则》起草过程中，广泛征求各县（市、区）、各开发园区和有关部门的意见，有效提高了《细则》的针对性和可操作性。
就是市委市政府确定的3年内将13000多亩闲置用地、低效用地和批而未供用地全部整治到位，力争到“十四五”期末，全市开发园区工业用地亩均投资强度、亩均开票、亩均税收达到或超过省均水平。
此次处置范围，主要是指11个开发园区范围内的存量建设用地。根据市委市政府要求，我们将对利用水平和产出效益不高的存量建设用地作为此次专项整治的对象。
在闲置土地的认定上：根据原国土资源部53号令（《闲置土地处置办法》），是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
在低效用地的认定上：各地在坚持原国土资源部确定的原则标准前提下，又各有所侧重。我局结合我市实际，明确了六种类型的低效用地。头部类是不符合国家产业政策、安全、环保、能耗等要求的工矿企业用地；第二类是不符合规划、纳入近期改造的存量建设用地；第三类是由相关部门认定的“僵尸企业”或“无税企业”用地；第四类是除闲置土地外，因自身原因无法按国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定进行建设利用，容积率低于0.4或者单位税收低于1.5万元/亩的工业企业用地；各地在容积率的单位税收的认定上不尽相同，有高有低，我们里面调查时的标准，结合我市实际，经过慎重考虑，确定容积率低于0.4，单位税收低于1.5万元/亩的存量工业用地为低效用地；第五类是符合各县（市、区）人民政府依据有关规定自行确定标准的低效用地，由于各地发展的水平质态、产业布局等都不一样，所以我们允许和鼓励各地自行提高扩大低效用地的认定标准；第六类是其他低效用地，主要是指各地在实践过程中发现的不属于上述类型，但是也可以纳入低效用地范围进行处置的建设用地。
在批而未供土地的认定上：根据自然资源部的要求，目前重点是指2009年以来，已经依法批准土地征用或农地转用，但是还没有供应出去的土地。
同时，我们综合考虑各开发园区的实际情况，将各开发园区盘活存量土地的任务进一步分解细化到每一年度，其中2021年完成任务总量的40%，2022年和2023年分别完成任务总量的30%。
在处置方式上，我们坚持因地制宜、分类推进的原则，根据闲置土地、低效用地和批而未供土地三类存量土地的成因、现状、存在问题，对照上级政策要求，结合我市实际，拟定了不同的处置方式。
1、闲置土地的处置：分政府原因、企业原因、其他原因三种情况进行处置。对因政府原因造成的闲置土地，由各县（市、区）人民政府组织开发园区会同相关部门，尽快制定处置方案，能在短期内恢复开工的，经市、县（市、区）人民政府批准，通过调整规划条件、延长动工开发期限等方式进行处置；不能在短期内恢复开工的，采用协议收回等方式进行处置。对企业自身原因造成的闲置土地，由各县（市、区）和开发园区主动协调解决项目建设遇到的问题。对确实无法协调解决的，按《闲置土地处置办法》有关规定处置。对其他原因造成的闲置土地，主要是指因基础设施配套不到位、审批手续办理等原因造成的闲置土地，加强部门沟通协调，努力消除影响项目开工的各种不利因素，加快项目动工建设。
2、低效用地的处置：主要分增容技改、兼并重组、引导腾退、转型升级、协商收回、末位退出等6种方式进行处置。一是增容技改。低效用地企业在不改变原有用途的前提下，通过建设多层高标准厂房等途径提高容积率或建筑密度、增加固定资产投入、进行生产设备和技术改造升级等方式继续开发提升土地利用水平和产出效益。二是兼并重组。低效用地企业通过与招商引资以及其它符合准入标准的企业进行合作、转让、重组，实行“退二优二”“退低进高”，实现项目嫁接、承接产业转移。三是引导腾退。对无法继续经营的僵尸企业、无税企业、淘汰企业，实施“腾笼换鸟”，为了鼓励腾退，允许主动退地的在依法合理补偿基础上给予一定的经济奖励。对长期亏损、扭亏无望且资不抵债的企业，支持企业依法破产清算。四是转型升级。鼓励低效用地企业在符合相关规划的前提下，可以利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新产业新业态项目、企业，落户生产性服务业公共服务平台。五是协商收回。对不符合规划或没有开发能力的低效用地，在进行市场评估的基础上，由开发园区负责与低效用地企业协商收回全部或部分土地使用权，重新依法组织供地。对没有开发能力又协商不成的，依据投资（监管）协议、土地有偿使用合同或者划拨决定书等责令其限期履约。六是末位退出。依据《扬州市工业企业资源集约利用差别化政策指导意见》（扬府办发〔2019〕59号）和各县（市、区）差别化政策实施方案，对开发园区内工业企业严格实施土地差别化供应。其中，C类企业限制安排，除拆迁安置、新增项目通过准入评价外，原则上不再新增建设用地；D类企业严禁安排，实施市级及以上工业重大项目除外。对于被评为D级的工业企业，进一步探索实施差别化政策，通过在政策扶持、资源配置、行政监管、价格和信贷等方面实施差别化政策，倒逼企业盘活增效或者退出。
3、批而未供土地的处置：分调整核销、组织供地、完善条件等3种方式进行处置。一是调整核销。由各开发园区对辖区内因规划、政策调整、不具备供地条件导致批而未供的土地进行清理，并按要求组织上报调整，核减批而未供土地总规模。二是组织供地。对具备供地条件的土地，纳入年度供地计划，加大工作力度，加快实施供地；已经实际使用但未办理供地手续的，限期完善供地手续。三是完善条件。对尚不具备供地条件的土地，推进征地拆迁等前期工作进度，妥善安置农民，促使建设项目完成供地或开工建设。
为了加快存量土地盘活，我局在充分征求相关部门意见的基础上，大胆突破，对处置过程中出现的出让金补交、分割转让登记、土地供应、信息支撑、契税缴纳等重点热点问题出台了相应的激励政策。同时鼓励各县（市、区）在政策允许范围内出台激励政策、加快推进存量土地盘活。一是鼓励增容。对工业企业利用现有厂房、土地开展技术改造，经相关部门批准，在不改变土地用途的前提下实施拆建、改扩建、利用地下空间等途径提高容积率的，不再补缴土地价款差额。二是允许分割。工业企业将部分低效用地进行转让，具备符合规划、独立分宗、出让合同或划拨决定书约定等分割条件的，由县（市、区）自然资源和规划主管部门依法办理土地使用权转移登记。三是创新管理。对经我们市、县（市、区）自然资源和规划等部门论证，盘活后属于新产业工业项目用地，生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过15％的，可仍按工业用途管理。出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式，在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。四是搭建平台。进一步完善土地二级市场，推进网上交易平台建设，为各类市场主体参与低效用地处置提供信息、畅通渠道、降低成本，实现供给方与需求方有效对接、转让手续办理有效服务、专项整治行动有效支撑。五是税收优惠。列入存量土地数据库的企业，按照法律规定或者合同约定采取合并、分立等方式重组，且原企业投资主体存续的，对合并、分立后的企业承受原企业各方的土地、房屋权属，免征契税。在此基础上，鼓励各县（市、区）人民政府结合自身实际，出台闲置、低效和批而未供土地处置办法及激励倒逼政策，推进盘活存量土地专项行动，提高土地产出效益。
盘活存量土地的责任在地方、关键在政府，必须严格督查考核，确保专项行动如期完成、取得实效。在督查考核过程中，我们坚持有奖有惩，做到三个挂钩，即考核结果与开发园区考核、与高质量发展考核、与用地计划安排报批挂钩。对提前2年完成处置任务的，奖励年度计划100亩；提前1年完成处置任务的，奖励年度计划50亩。同时，对没有按期完成的，按比例扣减下一年度新增建设用地计划直至暂停接受用地报件。
市委市政府的决策要求和《细则》的各项内容能不能落实到位，关键在于执行。下一步，我们将着力做到三个到位，用好考核指挥棒，当好发展助推器。一是组织保障到位。成立建设用地专项整治行动工作领导小组和工作专班，负责政策措施的宣传解释、各开发园区行动方案的审查把关、重大事项的研究解决、处置结果的检查核实等各项工作，确保专项行动有序推进。二是政策保障到位。及时总结整治行动中成功经验和困难问题，及时掌握上级蕞新要求和外地好的做法，将之转化为提高整治实效，促进高质量发展的实实在在的举措，协助指导各开发园区推进处置工作。三是严格考核到位。按照《细则》确定的考核办法，坚持有奖有惩，定期开展考核，抓好结果通报和运用，确保《细则》的各项要求落到实处。
由于存量土地是各地在发展过程中不可避免的现象，不但在开发园区存在，在其他地方特别是工业集中区也不同程度地存在。因此，此次《细则》，要求各县（市、区）在工业集中区同步开展专项行动，进行专项整治。
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